De la norma de Ernest Lluch a los retos de la IA: ex ministros y ex altos cargos analizan el legado de la Ley General de Sanidad y las reformas que exige un sistema tensionado por el envejecimiento Leer De la norma de Ernest Lluch a los retos de la IA: ex ministros y ex altos cargos analizan el legado de la Ley General de Sanidad y las reformas que exige un sistema tensionado por el envejecimiento Leer
Convertir la salud en un derecho universal, equitativo y accesible. Sentirse mal e ir al médico sin preocuparse de si es algo más o menos grave porque su tratamiento está cubierto solo por vivir en España. Sí, en la actualidad, hay 853.509 personas esperando una cirugía y 4.072.139 aguardan en una sala de espera más de 100 días. También conseguir una cita con el médico de familia suele costar de media más de una semana. Pero, si medimos los resultados en salud: hoy la esperanza de vida de los españoles alcanza los 84 años (8 más que en 1976) y sumamos casi 20.000 centenarios.
La Ley General de Sanidad (LGS) hizo posible un deseo que muchos ciudadanos de otros países envidian: que el Estado, a través de la financiación de los impuestos, tenga capacidad para atender a los 49,5 millones de españoles hoy, frente a los 38,6 de entonces. El economista Ernest Lluch, asesinado por ETA en 2000, fue el gran impulsor de la reforma basada en la universalización de la asistencia sanitaria.
El primer ministro de Sanidad de los gobiernos de Felipe González, tras la victoria del PSOE en 1982, se apoyó en Ciriaco de Vicente y Pedro Sabando para esta ardua tarea. Esta reforma pasó por varios Consejos de Ministros y no contó con un apoyo unánime de las Cortes. «Al menos, sí del suficiente para llevarse a cabo», recuerda Julián García Vargas, el sucesor de Lluch en la cartera sanitaria en la siguiente legislatura y quien se encargaría de poner en marcha la ley.
El 25 de abril de 1986 se dio luz verde a la Ley General de Sanidad con los votos a favor del PSOE, PNV, CiU y PCE, y la abstención de Alianza Popular (hoy PP). «Nace siendo el pilar sobre el que se ha constituido nuestro sistema sanitario público: la universalidad. Es una rara avis en nuestro entorno», recalca Mónica García, actual responsable de Sanidad. «Nace del momento de la consolidación democrática en la que se decide cómo va a ser nuestra sociedad y de cómo la sanidad se va a convertir en uno de los ejes vertebradores de la salud», añade.
«Se han encadenado siete leyes de Educación, pero solo una de Sanidad, que ha aguantado bien»
Julián García-Vargas
La LGS formó parte de un programa más ambicioso de diseño de la sanidad de nuestro país que se apoyaba en cuatro grandes leyes: la de Consumidores, la de Sanidad, la del Medicamento y una de Alimentación. Las dos primeras se aprobaron durante el ministerio de Lluch; la del Medicamento se consolida en 1990; y la cuarta tiene una realización parcial en 2001, cuando se crea la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, pero el proyecto no se completa hasta 2011, cuando se promulga la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutrición.
Ana Pastor, ministra de Sanidad entre 2002 y 2004, en el último Ejecutivo de José María Aznar, subraya: «Hemos pasado de reconocer el derecho a la salud a tener que hacerlo efectivo cada día, y esa es hoy la verdadera medida de la calidad del sistema sanitario». Con Pastor al frente se desarrolla la Ley de Cohesión y Calidad del SNS, que «refuerza los mecanismos de cooperación entre administraciones y garantiza una base común de prestaciones en todo el territorio», explica la exministra.
«Recuperar el consenso no es una opción, sino una necesidad que debe concretarse en un Pacto de Estado»
Ana Pastor
Ahora bien, todo esto no fue sencillo, ni inmediato. La LGS obligaba a integrar las redes de la beneficencia, los servicios provinciales de las diputaciones y la red asistencial de la Seguridad Social. «Esto fue una labor de ingeniería administrativa colosal, que a menudo se subestima», cuenta Rubén Moreno, otro de los protagonistas del desarrollo de la norma, ya en los gobiernos de Aznar. «No fue un proceso fulminante, sino una transición de casi dos décadas que tuvo su punto de inflexión en 1986, pero que no culminó realmente hasta el cierre de las transferencias sanitarias en 2002, proceso que tuve la responsabilidad de gestionar directamente».
Sin embargo, García Vargas subraya que el empujón inicial «supuso un gran esfuerzo, sí», pero «se consiguió en relativamente poco tiempo». El exministro recuerda que tuvo cuatro años para ello y «después eso no lo ha conseguido nadie». «Ha habido siete leyes de Educación y solo una de Sanidad». Entre 1986 y 1992 se pusieron en marcha el Instituto de Salud Carlos III y la Organización Nacional de Trasplantes, entre otras instituciones clave de nuestro sistema.
«La mejor ley de la democracia española». María Luisa Carcedo, exministra de Sanidad del primer Gobierno de Pedro Sánchez, no esconde el entusiasmo. «Esta ley hace efectivo el artículo 43 de la Constitución Española (derecho a la protección de la salud), vinculado de forma directa al 15 (derecho fundamental a la vida y a la integridad física y moral)», resume.
«Cuando lleguemos al Gobierno haremos una ley que responda al paciente del siglo XXI»
Dolors Monserrat
Sobre el punto de inflexión que la LGS supuso pocos dudan del impacto: introdujo la modernidad en el sistema sanitario español, porque hasta entonces estaba muy fragmentado en hospitales de diversos tipos y estaba financiado por cotizaciones de la Seguridad Social, con lo cual la gente que no trabajaba o no tenía prestaciones no accedía.
José Martínez Olmos, secretario general de Sanidad entre 2005 y 2011 en los gobiernos de José Luis Rodríguez Zapatero, incide en el hecho de que «al coincidir en el tiempo con nuestra entrada en la Unión Europea recibimos muchos fondos que nos permitieron poner en marcha infraestructuras». Uno de los grandes cambios fue la integración al sistema de la atención primaria y que se convirtiera en uno de los ejes del SNS y la salud comunitaria. «Cuarenta años después, el balance es agridulce», asume Rubén Moreno.
Aquí otro de los secretarios generales que pasó por el Ministerio, José Javier Castrodeza (a las órdenes del popular Alfonso Alonso en 2015), en ese ejercicio de desgranar el impacto de la LGS, apunta que «la propia ley habla de atención primaria integral, incluyendo promoción y prevención, no solo curación, y el plan oficial vigente sigue definiéndola como la puerta de entrada al SNS. Ahora bien, la ambición no se ha cumplido del todo». De hecho, el presupuesto que se destina a este ámbito aún está lejos de la inversión del 25% que piden los profesionales. «El propio Ministerio reconoce en su plan 2025-2027 que solo es el 14,14%», indica Castrodeza.
«Hay que reenfocar el sistema hacia la cronicidad y el desarrollo de la salud comunitaria»
María Luisa Carcedo
La LGS también es pionera porque contempló ya en 1986 la salud mental y la salud laboral, además de poner el foco en la educación sanitaria y la participación ciudadana. Estos puntos han tardado en pasar de la teoría a la práctica. «El propio Ministerio está impulsando ahora una Ley de Organizaciones de Pacientes y reconoce la necesidad de crear una Mesa para la Participación de los Pacientes y de incorporarlos al Comité Consultivo del SNS», destaca Castrodeza.
Otros desafíos de su desarrollo fueron cómo poner en marcha una cartera de servicios y prestaciones homogéneas en un momento en el que se estaban transfiriendo las competencias, entre ellas Sanidad, a las CCAA. Aquí todos ponen en valor al Consejo Interterritorial como punto neurálgico de discusión de las políticas nacionales sanitarias. «Las CCAA reciben las competencias, pero no pueden ser islas independientes», recuerda Carcedo. Por ello, Moreno reclama que el interterritorial «debe superar su actual inercia como escenario de confrontación partidista para erigirse en el verdadero órgano de gobernanza estratégica del SNS».
Hoy, la duda está en cómo llega la ley a nuestros días, dado que la sociedad para la que fue diseñada nada tiene que ver con la actual. Pastor pone sobre la mesa las cifras: según el INE, el 20,4% de la población residente en España tiene ya 65 o más años y esa proporción podría alcanzar el 30,5% en torno a 2055. Al mismo tiempo, el peso de la población entre 20 y 64 años bajaría del 60,9% actual al 53,7% en 2051. Y esto requiere una dotación presupuestaria. En 1986 la partida en salud de los presupuestos no iba más allá del 5%, hoy el gasto sanitario público en España alcanzó el 7,4% del PIB en 2024.
«Esta ley tiene los principios básicos que rigen nuestro sistema: la universalidad. Es una rara avis en el entorno»
Mónica García
García Vargas reconoce que hay cuatro reformas clave que se deberían acometer. Primero, desfuncionarizar al personal. El exministro explica que «los médicos en mi época querían ser funcionarios a toda costa. Ahora parece que no». La segunda, desburocratizar: «Hacer que los hospitales funcionen de una manera más ágil, que no sean centros de gasto administrativo, sometidos a una intervención, sino que sean empresas públicas u otra fórmula ajustada a derecho». Tercero, desmedicalizar, entendido este paso como dar nuevas funciones a otros sanitarios que no sean los médicos, como podría ser la enfermería, «a través de una formación específica». Por ejemplo, cita García Vargas, «en materia de la prevención y el seguimiento de personas mayores, porque esto tiene que ver con el envejecimiento de la población y la atención a la cronicidad que tenemos hoy día». Y la cuarta, la digitalización que permita la inclusión de la IA y de la verdadera medicina de precisión posible gracias a la genómica (entre otras), esto es, «un mayor aprovechamiento de los datos para medir eficiencia y para medir resultados».
Dolors Montserrat, la última ministra de Sanidad del PP, apuesta por una nueva norma. «Cuando lleguemos, de nuevo, al gobierno haremos una ley que se adapte a las necesidades del siglo XXI. Ya hemos vivido ocho años sin avances».
Sin embargo, las otras voces consultadas acuerdan que los mimbres ya están, solo hay que reforzarlos y adecuarlos a la realidad actual, «conservando el alma de la ley», incide Rubén Moreno. Ana Pastor apuesta por «recuperar el consenso. No es una opción, sino una necesidad que debe concretarse en un verdadero Pacto de Estado». Martínez Olmos no cree que esto sea posible en mitad de la tormenta política que se vive hoy; como Moreno, apunta e invita a los gestores a alejarse del ruido y la crispación, «para que los ciudadanos puedan seguir disponiendo de una sanidad del máximo nivel en calidad, eficiencia, solidaridad y equidad».
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